بلاتکلیفی در احداث خطوط لوله

میز نفت| «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه گذاری مردمی» در تیرماه سال جاری به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. پس از تایید این مصوبه مجلس توسط شورای نگهبان، این قانون توسط رئیس جمهور به دستگاه‌­های ذیربط ابلاغ شد و وظیفه تدوین آیین نامه اجرایی آن نیز به وزارت نفت و سازمان برنامه و بودجه سپرده شد. اما آنچه که سال‌ها به عنوان یک خلاء قانونی در قوانین کشور وجود دارد و شایسته است که آیین نامه اجرایی این قانون راجع به آن تعیین تکلیف کند، نقش رگولاتوری دولتی در زمینه تامین خوراک و احداث خط لوله برای آن‌هاست.

عدم وجود ساز و کار مشخص از سوی وزارت نفت در برخورد با این موضوع، بلاتکلیفی بخش خصوصی را به همراه داشته است که شفاف شدن قواعد و اصول حاکم بر «مالکیت، اپراتوری و تعمیر و نگه داری» خطوط لوله در آیین نامه اجرایی این قانون، می­تواند گره مشکلات مذکور را بازکند.

*تاریخچه خط لوله در ایران

از حدود 150 سال پیش اولین خط لوله انتقال نفت در دنیا احداث شد و جای حیوانات بارکش، وسایل نقلیه موتوری، کامیون، کشتی و راه‌آهن را گرفت. نخستین خط لوله سراسری ایران نیز با ظرفیت 100 هزار بشکه در روز در مهرماه 1336 آغاز به کار کرد. افزایش مصرف فرآورده‌های نفتی در ناحیه مرکزی چنان سریع بود که احداث پالایشگاه تهران ضروری می نمود و این پالایشگاه در سال 1344 شروع به کار کرد و در همان سال خط لوله‌ای به طول 754 کیلومتر به منظور تأمین نفت‌خام مورد نیاز پالایشگاه تهران احداث شد.

*یک بام و دو هوای دولت در مواجهه با پروژه‌­های احداث خط لوله

طی سال های اخیر بحث تنظیم‌گری در زمینه خطوط لوله یکی از بحث‌های چالش برانگیز در حوزه صنعت نفت بوده است. خط لوله اتیلن غرب که طرح اولیه آن در سال ۱۳۸۱ کلید خورد، خط لوله اتیلن مرکز و تامین خوراک واحد های پتروشیمی کشور و طرح­ احداث خط لوله خوراک پالایشگاه نفت ستاره خلیج فارس از جمله طرح­هایی بوده­اند که در طول سالیان اخیر سر و صدای زیادی به پا کرده‌اند. هم اکنون نیز با مشکلات عدیده­ای مثل تامین اعتبار، توجیه اقتصادی و فنی و از همه مهم­تر واگذاری حقوقی به بخش خصوصی مواجه­‌اند.

به عنوان مثال پالایشگاه ستاره خلیج فارس که 49 درصد سهام آن متعلق به شرکت تاپیکو، 33 درصد صندوق بازنشستگی نفت و 18 درصد شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران است، به دلیل عدم اقدام دولت برای احداث خط لوله، خود به احداث این خط پرداخت. این در حالی بود که طبق قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت، این وزارت خانه موظف بود از طریق شرکت ملی نفت به احداث این خط بپردازد. در چنین شرایطی، خود شرکت پالایش نفت ستاره خلیج فارس متحمل سرمایه گذاری و مجری احداث خط لوله خوراک این پالایشگاه شد تا در شرایط تحریمی موجود فاز اول این پالایشگاه با ظرفیت پالایش 120 هزار بشکه از میعانات گازی وارد خط تولید شود. اما پس از گذشت 2 سال از راه اندازی خط لوله این پالایشگاه (که به تنهایی 40 درصد از بنزین کشور را تولید می کند،) توسط این شرکت، معلوم نیست که آیا دولت هزینه پروژه احداث خط لوله را خواهد پرداخت یا خیر؟

این در حالی است که تا قبل از آن، وظیفه احداث خط لوله پروژه‌های این‌چنینی حتی در مورد برخی پتروشیمی ها با وزارت نفت بوده است. برخورد یک بام و دو هوای دولت در احداث برخی خطوط لوله با هزینه‌­های آنچنانی توسط وزارت نفت نظیر خط لوله اتیلن غرب و احداث برخی دیگر توسط بخش خصوصی نشان­گر نبود قاعده­ مشخص و خلاهای قانونی در حوزه احداث خط لوله دارد.

از طرفی احداث خطوط لوله در کشور بعضا با موضوعات سیاسی نیز عجین می­شود؛ به این معنا که بعضی پروژه های پتروشیمیایی یا پالایشگاهی بدون داشتن توجیه اقتصادی، عدم توجه به شرایط جغرافیایی و محیط زیستی یا همان آمایش سرزمینی پروژه و بازار مصرف فرآورده های این واحد ها، با فشار برخی نمایندگان مجلس (به جای احداث در سواحل جنوبی) در مناطق شمالی یا مرکزی کشور احداث شده اند و طبق قانون مذکور (قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت) دولت موظف به احداث خط لوله برای این پروژه هاست.

*تجربه کشورهای پیشرفته دنیا در تنظیم‌گری خط لوله

در میان کشورهای مختلف دنیا ایجاد زیر ساخت صنعتی از سوی دولت ها بر مبنای سه رویکرد کلی انجام می­شود. منشاء اصلی تفاوت در این رویکردها انحصار طبیعی یا عدم انحصار طبیعی در آن خدمت، میزان راهبردی و امنیتی بودن زیرساخت ایجاد شده، نوع مکتب اقتصادی آن کشور نظیر لیبرالی یا کمونیستی بودن آن و عواملی از این دست است.

- در رویکرد اول مالک و اپراتور زیر ساخت ایجاد شده دولت بوده و وظیفه تعمیر و نگه داری آن نیز با خود دولت است. کشور­های روسیه و چین از این ساختار پیروی می­کنند.

- رویکرد دوم حاکمیت را صرفا مالک زیرساخت دانسته و بخش خصوصی را به عنوان اپراتور و مسئول تعمیر و نگه داری معرفی می­کند. نروژ هم اکنون ساختاری بر مبنای این رویکرد دارد.

- و رویکرد سوم مالکیت، اپراتوری و مسئولیت تعمیر نگه داری پروژه‌ی یاد شده را به بخش خصوصی واگذار می کند. رویکرد کشور­های آمریکا و کانادا در بخش خطوط لوله نظیر این رویکرد است.

در رویکردهای دوم و سوم دولت‌ها عمدتا به تنظیم­گری و مقررات­گذاری برای بخش خصوصی می پردازند و از این طریق مدیریت بخش مربوطه انجام می شود.

طی سال های اخیر اکثر کشور­های پیشرفته یا در حال توسعه دنیا تلاش کرده‌اند در توسعه زیرساخت­هایی که مباحث امنیتی شدیدی در آنها مطرح نبوده است کار تامین مالی و اجرای پروژه­ها را به بخش خصوصی سپرده و در مقابل به دنبال تنظیم­گری و ایجاد بستر مناسب برای مشارکت بخش خصوصی در این زمینه بوده­اند. این پدیده در پروژه­هایی که به تامین مالی­های بزرگ احتیاج داشته و از طرفی دولت با مشکل کمبود نقدینگی یا دارایی مواجه بوده، بیشتر مشاهده شده است.

*جای خالی دولت در تنظیم‌گری احداث خطوط لوله

احداث خطوط لوله نفت و فرآورده‌های نفتی در ایران یکی از مواردی است که از ابتدا به عنوان یک مقوله حاکمیتی و دولتی محسوب شده و وظیفه تامین مالی، احداث و حتی تعمیر و نگه داری خطوط مذکور با وزارت نفت بوده و بخش خصوصی در مراحل فوق الذکر تقریبا نقش موثر و مشخصی نداشته است. این مسئله البته در مورد خطوط با طول کوتاه یا هزینه‌های کم دارای استثنائاتی است یا در بعضی موارد مشابه تعامل میان وزارت نفت و هلدینگ پتروشیمی باختر قراردادهایی در مورد واگذاری وظیفه تعمیر و نگه‌داری خط لوله اتیلن غرب وجود دارد اما هیچ قانون، آیین نامه یا مقررات مشخصی در این زمینه وجود ندارد. بی شک توجه به نحوه احداث خط لوله و تنظیم‌گری استفاده از آن توسط وزارت نفت می تواند تکلیف بخش خصوصی در این زمینه را مشخص و احتمالا مشارکت این بخش در احداث سریع‌تر پروژه­های خط لوله و تعمیر و نگه‌داری بهتر آن را به همراه داشته باشد.

پیش نویس آیین نامه اجرایی «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه گذاری مردمی» توسط وزارت نفت تهیه و توسط وبسایت دفتر هیات دولت به اطلاع عموم رسیده است. امید است اصلاح این موارد که هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون اقتصادی دولت و همچنین هیات وزیران قرار گرفته است در پیش نویس مذکور مدنظر قرار گیرد تا هم موجب حمایت دولت از بخش خصوصی و هم تنظیم‌گری علمی در این زمینه و کاهش دعاوی حقوقی میان بخش خصوصی و دولت در این زمینه شود.

یادداشتی از حسن حیدری کارشناس انرژی

جمعه ۱۷ آبان ۱۳۹۸ ساعت ۱۷:۲۰