فرحناکیان تشریح کردك
جابجایی یک پارادایم در IPC
به گزارش ميزنفت به نقل از فارس٬ فرشید فرحناکیان، وکیل دادگستری و دانشجوی حقوق نفت و گاز در یادداشتی نسبت الگوی جدید قراردادهای نفتی با پارادایم فعلی خصوصی‌سازی در ایران را مورد مداقه و بررسی قرارداده است. متن یادداشت فرحناکیان به این شرح است:
1) «پارادایم» (Paradigm) را چنین تعریف می‌کنند: «یک چارچوب فلسفی و نظری از یک رشته یا مکتب علمی در کنار نظریه‌ها، قوانین، کلیات و تجربیات به دست آمده که قاعده‌مند شده‌اند». به طور کلی چارچوب نظری و فلسفی از هر نوع.
«پارادایم» آن چیزی است که اعضای یک جامعه علمی با هم و هر کدام به تنهایی در آن سهیم هستند. مجموعه‌ای از مفروضات، مفاهیم، ارزش‌ها و تجربیات که روشی را برای مشاهده واقعیت جامعه‌ای که در آن سهیم هستند ارایه می‌کند.
«پارادایم» اصطلاح فراگیری است که همه پذیرفته‌های کارگزاران یک رشته علمی را دربر می‌گیرد و چارچوبی را فراهم می‌سازد که متخصصان برای حل مسایل علمی در آن محدوده استدلال کنند.
به عبارت دیگر جهان‌بینی موجود را که نظریه‌‌ای در قالب آن شکل گرفته و همه کاربردهایی که از آن حاصل شده‌است را «پارادایم» می‌نامند.
2) با این تعریف و توضیح ابتدایی از پارادایم و با فرض امکان اثبات وجود پارادایم در موضوع این نوشتار، «پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» در ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی تجلی یافته است.
به موجب این ماده: «فعالیتهای اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم میشود:
گروه یک ـ تمامی‌فعالیتهای اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده.
گروه دوـ فعالیتهای اقتصادی مذکور درصدراصل چهل و چهارم (44) قانون‌اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده.
گروه سه‌ـ فعالیتها، مؤسسات و شرکتهای مشمول این گروه عبارتند از: ...
4) شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز،
5) معادن نفت و گاز،...».
به موجب بند (ج) ماده 3 همین قانون: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است.»
3) در کنار چنین پارادایمی، «هر کس که در سمت‌های دولتی قرار می‌گیرد، هر اندازه که سوابق انتزاعی داشته باشد، مجبور میشود مسایل را کمّی و عددی فکر کند و عینی و واقعی تصمیم بگیرد.»
«در حال حاضر، 380 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به سیستم بانکی، 160 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به شرکت ملی نفت ایران، 94 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به پیمانکاران بخش خصوصی، 60 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به صندوق های تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری و رقم کل بدهی دولت 540 هزار میلیارد تومان می باشد.»
«نزدیک به 90 درصد بودجه جاری کشور صرف هزینه‌های جاری میشود و سهم انرژی‌های تجدیدپذیر در کشور تقریباً زیر یک درصد است. در بسیاری از شاخص‌های اقتصادی در طبقه‌بندی‌های جهانی، رتبه ایران بالای 100 است. بودجه باید با حاصل صادرات نفتی تنظیم شود که قیمت آن از بیش از 100 دلار در هر بشکه به زیر 30 دلار رسیده است.
از طرف دیگر اگر قرار باشد در برنامه ششم توسعه، بین 150 تا 180 میلیارد دلار پول در کشور سرمایه‌گذاری شود، حداقل 50 میلیارد دلار آن باید از خارج تامین شود.»
«در سال 2014 حدود یک تریلیون و 120 میلیارد دلار در دنیا سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی شده که 57 درصد آن در کشورهای در حال توسعه بوده است.
ایران در سال 2014 تنها توانسته 2 میلیارد و 105 میلیون دلار سرمایه گذاری مستقیم خارجی جذب کند. سهم ایران از کل سرمایه گذاری خارجی جهان در این سال تنها هفده صدم درصد بوده است.
ایران در سال 2009 بالغ بر 2 میلیارد و 983 میلیون دلار، در سال 2010 مبلغ 3 میلیارد و 649 میلیون دلار، در سال 2011 مبلغ 4 میلیارد و 277 میلیون دلار، در سال 2012 مبلغ 4 میلیارد و 662 میلیون دلار و در سال 2013 بالغ بر 3 میلیارد و 50 میلیون دلار سرمایه گذاری خارجی جذب کرده است.
این ارقام با توجه به ظرفیت های بالای اقتصاد ایران و رتبه 18 ایران در میان بزرگترین اقتصادهای جهان رقم ناچیزی است.
در همین سال 2014 کشور آفریقایی کنگو 5.5 میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی جذب کرده که این رقم بیش از 2 برابر میزان سرمایه گذاری خارجی جذب شده توسط ایران بوده است. غنا نیز در این سال 3.3 میلیارد دلار، و تانزانیا نیز 2.1 میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی جذب کرده اند که بیشتر از ایران بوده است.»
4) پارادایم یک موضوع تا مدت‌های مدید تغییر نمی‌کند و اندیشمندان در چارچوب مفهومی آن سرگرم کار خویش هستند، اما دیر یا زود بحرانی پیش می‌آید که پارادایم را درهم می‌شکند و دگرش علمی به وجود می‌آید که پس از مدتی پارادایم جدیدی به وجود می‌آورد و دوره‌ای جدید از علم آغاز میشود.
در کنار پارادایم (Paradigm)، جابجایی پارادایم (Paradigm Shift) از واژه‌های کلیدی در ادبیات این حوزه محسوب می گردد.
از این منظر هر کس مثالی بر مثال های قبل می‌افزاید و نظریه‌‌یی بر اساس نظریه‌های قبلی می‌سازد،اما در لحظات مهمی در تاریخ آن دانش، بنای قبلی فرو می‌ریزد و پی‌ریزی یک ساختمان جدید آغاز میشود.
فضایی را که در آن هر کس سنگی را بر روی سنگ قبلی قرار می‌دهد، «توسعه و ترویج پارادایم حاکم» و مقطعی را که بنای گذشته فرو می‌ریزد تا بنای جدیدی شکل بگیرد، «جابجایی پارادایم» نامگذاری می‌کنند.
تغییر پارادایم، ادامه پیوسته‌ی مسیر تغییر و توسعه‌ی تدریجی دانش و نگرش نیست؛ بلکه تغییر پارادایم زمانی روی می‌دهد که مفروضات پایه‌ای ما تغییر کند.
5) اساساً ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. ابلاغی اول خردادماه 1384 و متعاقباً تبدیل این سیاست ها به قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی به این دلیل انجام شد که تمام دولت‌های پس از انقلاب یکی پس از دیگری، متوجه شدند که بدون جابجایی «پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع اعم از نفتی و غیرنفتی»، نمی‌توانند اقتصاد ملی را مدیریت کنند و آمارهای کلان این چنینی را تغییر عمده دهند.
روند «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» در قوانین مصوب متاخر نیز پیگیری گردید.
6) به موجب بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389: «برای فعالیتهای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکتهای تابعه وزارت نفت و شرکتهای صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و براساس طرح مصوب، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکتهای فوق‌الذکر از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی، ایمنی و زیست محیطی نظارت نماید.»
به موجب جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391: «صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره‌برداری برای اشخاص حقوقی واجد صلاحیت برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور.»
بعضاً استدلال می شود با «نسخ ضمنی» بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی، به واسطه تصریح مطلق به «شرکت های صاحب صلاحیت» در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و یا «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» در جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 ، جابجایی «پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» محقق شده است.
7) «نسخ» عبارت است از: رفع حکم سابق، که بر حسب ظاهر اقتضاى دوام داشته، به تشریع حکم لاحق، به گونه‌اى که جاىگزین آن گردد و امکان جمع میان هر دو نباشد.
مقصود از «عدم امکان جمع» وجود تضاد و تنافى میان حکم سابق و لاحق است، که اصطلاحاً «تباین کلی» گفته مى‌شود.
ولى اگر دو حکم به گونه‌اى باشند که امکان وجود همزمان داشته باشند، در این صورت نسخ اتفاق نیفتاده است بلکه تخصیص صورت گرفته است.
فرق میان نسخ و «تخصیص» دقیقاً در آن است که نسخ، رفع حکم از تمامى افراد موضوع است و تخصیص، رفع حکم از بعض افراد است، در حالى که در باره بعض دیگر هم چنان جارى است.
نسخ صراحت قانونی که مستظهر به اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. و سیاست های کلی ابلاغی مربوط به آن است با بیان کلی و عام قوانین عادی موخر و احراز تحقق تباین کلی مابین آنها با هیچ استدلالی قابل دفاع نمی باشد.
بین بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 با بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی این تباین کلی شرط لازم تحقق نسخ وجود ندارد؛ زیرا دو حکم مقرر در این مواد همچنان امکان وجود همزمان دارا هستند.
حکم عامی؛ بعداً، در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و سپس جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 در مورد صلاحیت مطلق انواع اشخاص حقوقی برای انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز تصویب شده است.
در حالی که طی حکم خاصی، قبلاً، به موجب بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی در مورد اشخاص حقوقی بخش های خصوصی در مورد همان موضوع فعالیت ها سلب صلاحیت صورت گرفته است.
این تعارض بین حکم عام و حکم خاص از لحاظ تاریخ صدور وجوه مختلفی به خود می گیرند:
صورت اول) تاریخ صدور حکم عام و حکم خاص عرفاً مقرون به یکدیگر هستند.
صورت دوم) تاریخ صدور حکم عام مقدم بر تاریخ صدور حکم خاص است.
صورت سوم) تاریخ صدور حکم خاص مقدم بر تاریخ صدور حکم عام است.
صورت چهارم) تاریخ صدور هردو حکم عام و خاص مجهول است.
صورت پنجم) تاریخ صدور یکی معلوم و دیگری مجهول است.
پس بدین ترتیب تعارض بین حکم خاص مندرج در بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی و حکم عام مندرج در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 از نوع صورت سوم یعنی تاریخ صدور حکم خاص مقدم بر تاریخ صدور حکم عام می باشد.
اصولیین معتقدند که در این صورت سوم، حکم نهایی با تخصیص حکم عام مؤخر توسط حکم خاص مقدم تعیین تکلیف می شود.
بنابراین در مانحن فیه، حکم خاص مقدم مندرج در بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی مبنی بر عدم صلاحیت اشخاص حقوقی بخش های خصوصی جهت انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز، حکم عام موخر در در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 مبنی بر صلاحیت مطلق انواع اشخاص حقوقی برای انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز را تخصیص می زند.
لذا در حال حاضر نیز تحقق جداگانه و یا مجتمعاً هر یک از موارد سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت اشخاص حقوقی بخش‌های خصوصی جهت انجام فعالیتهای حوزه بالادستی نفت و گاز ممنوع است و به صراحت بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی همچنان این موارد منحصراً در اختیار دولت است.
اگرچه در بند (د) ماده 1 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به هنگام تعریف «طرف دوم قرارداد» به نوع شرکت های صاحب صلاحیت نفتی اشاره‌ای نشده است؛
و اگرچه در بند (16) ماده 1 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 با تعریف ذیل تا حدی این اطلاق را تعیین تکلیف نموده است:
«قرارداد نفتی: توافق دو یا چند جانبه بین وزارت نفت یا هر یک از شرکتهای اصلی تابعه آن یا هر واحد عملیاتی با یک یا چند واحد عملیاتی یا اشخاص حقیقی یا حقوقی در داخل یا خارج از کشور که براساس قوانین موضوعه، انجام تمام یا قسمتی از عملیات بالادستی و پایین‌دستی و یا تجارت نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی، مورد تعهد قرار می‌گیرد.»
ولی در هر صورت نظر به اینکه بر طبق قاعده اصولی «اطلاقِ لفظ، منصرف به فردِ أجلی و أکمَل است»؛ لذا شرکت های صاحب صلاحیت مندرج در بند (د) ماده 1 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 ناظر بر اعم شرکت های خصوصی و دولتی، داخلی یا خارجی خواهد بود.
نتیجتاً بندهای (ش)، (ص)، (ض)، (ط) ماده 1 و بند (پ) ماده 3 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به جهت مجاز نمودن «سرمایه گذاری» (صَرف هزینه های تعریف شده جهت استرداد آنها به همراه دریافت سود انتظاری)؛
بند (پ) و (د) ماده 3 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به جهت ایجاد نوعی «حق مالکیت» با تصریح به تخصیص بخشی (حداکثر پنجاه درصد) از محصولات میدان جهت بازپرداخت سرمایه گذاری انجام شده و عدم تاثیر تصمیم غیر فنی وزارت نفت مبنی بر کاهش یا توقف سطح تولید از میدان یا مخزن بر نحوه و میزان این بازپرداخت؛
و بند (ع) ماده 1 و بند (ت) ماده 8 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به جهت اعطای مجوز «مدیریت» در شرکت عملیاتی مشترک و کارگروه مشترک مدیریت:
در حوزه بالادستی نفت و گاز به اشخاص حقوقی بخش های خصوصی در مغایرت با بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی اعلام می گردد.
ممکن است استدلال شود که اگر قرار بود نتیجه پس از تصویب بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 همچنان به مانند قبل از تصویب آنها و جاری بودن محدودیت های مقرر در بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی باشد، پس چه لزومی به این موارد قانونگذاری موخر التصویب در قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 بوده است؟
پاسخ آن خواهد بود اگر به غیر از این کلی گویی در این دو قانون اخیرالتصویب عمل می‌شد و دقیقاً به «اشخاص حقوقی خصوصی» تصریح می‌شد قطعاً شورای نگهبان به جهت مغایرت با قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی یا اساساً مغایرت با اصول 44 و 45 قانون اساسی ج.ا.ا. از تایید آنها خودداری می کرد.
لذا برای فرار از مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفتن، در این دو قانون به ذکر مطلق «شرکت های صاحب صلاحیت» و یا «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» اکتفا گردید تا متعاقباً بتوان با طرح استدلال نسخ ضمنی بندهای (4) و (5) ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی توسط قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه 1389 و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 به نتیجه مورد نظر که خروج از محدودیت مقرر بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی می‌بود، رسید.
پیرو همین استدلال است که در بند (د) ماده 1 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 نیز به هنگام تعریف «طرف دوم قرارداد» به نوع شرکت های صاحب صلاحیت نفتی هیچ اشاره ای نگردیده است.
غافل از آنکه با وارد نبودن استدلال ناسخ و منسوخ در رابطه با این قوانین و تعیین حکم نهایی آنها با توسل به قاعده اصولی «تخصیص حکم عام موخر توسط حکم خاص مقدم»، همچنان محدودیت سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت اشخاص خصوصی اعم از داخلی و خارجی در موضوع حوزه فعالیت های بالادستی نفت و گاز معتبر خواهد ماند.
استناد می شود که سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت مطروحه در «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به موجب مجوز جزء (3) از بند (ت) ماده 1 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 صادر گردیده است.
به موجب جزء (3) از بند (ت) ماده 1 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 جهت «جذب و هدایت سرمایه های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک» مجوز «طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده» اعطاء شده است.
این در حالی است که این متن قانونی استنادی هیچ دلالت صریحی بر اعطای مجوز به سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی به سرمایه‌گذاری منجر به مالکیت و مدیریت منابع نفتی و به ویژه ادامه آنها به «دوره استخراج و بهره برداری» ندارد.
لذا در مورد دوره بهره برداری منابع نفتی همچنان به موجب جزء (5) از بند (پ) ماده 3 همین قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 صدور «مجوز فعالیت و پروانه بهره برداری» می باید برای «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور با لحاظ تخصیص مقرر در بندهای (4) و (5) ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی صرفاً برای «شرکت های دولتی استخراج و تولید نفت خام و گاز» انجام گردد.
بدین ترتیب ثابت گردید که قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه 1389 و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 موفق نشده اند مجوز روند «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» مقرر در قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی را برای دولت صادر کنند.
نتیجتاً هم اکنون دولت نمی‌تواند با استناد به این قوانین، مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (Iran Petroleum Contract: IPC) موضوع «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 را بدون توجه اخذ نظر مثبت دیگر بخش های حاکمیت به اجرا گذارد.
به عبارت دیگر بدون همراهی قانون، دولت نمی تواند به تنهایی و با صِرف توصیه، تجویز، مشاوره و ارایه آمار و ارقام «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» را محقق سازد.
8) «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» یک تصمیم‌گیری بنیادی است و صلاحیت اتخاذ تصمیم‌گیری های بنیادی از صلاحیت انحصاری دولت بالاتر و در صلاحیت حاکمیت قرار می گیرد.
در ایران جایگاه دولت راجع به تصمیم‌گیری‌های بنیادی محدود می گردد. برای همین است که برای اتخاذ تصمیم‌گیری‌های بنیادی در ایران هماهنگی بین دولت و حاکمیت بیشتر اهمیت می یابد.
«دولت در ایران، بخشی است که با مسائل واقعی روبه‌روست و بخش حاکمیت، با مسائل کلان امنیتی و موجودیتی و تاریخی و حکمرانی روبه‌روست. »
حاکمیت، مجموعه‌ای از نهادهای سیاسی، امنیتی و مذهبی است و دولت مسئولیت مستقیم اقتصاد کشور را دارد.
در تصمیم‌گیری‌های بنیادی باید فرآیندهایی طی شود تا مجموعه دولت و حاکمیت، مسائل را نزدیک به هم ببینند و یک «اجماع ملی» بدست آید.
حتی برای رسیدن به اجماع ملی بهتر، علاوه بر اینکه می باید تجربیات دولت‌ها با بخش‌های دیگر حاکمیت به اشتراک گذارده شوند؛ بلکه می باید رسانه‌ها فعال شوند و دانشگاه ها در این نوع از تصمیم‌گیری‌های بنیادی وارد شوند و با نزدیک تر شدن هرچه بیشتر تعاریف و متعاقباً تقویت «پیوند اجتماعی» از مزایای حکمرانی باثبات بهره برد.
سیاست خارجی ایران در 35 سال گذشته دقیقاً بدین جهت از سایر بخش ها باثبات تر بوده است؛ چرا که در سطح حاکمیت؛ نه دولت به تنهایی، تعیین تکلیف شده است. وزارت امور خارجه درتمامی این مدت مجری سیاست خارجی تعریف‌شده از طرف حاکمیت در ایران بوده است.»
9) بدین ترتیب اگر قرار باشد «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» در ایران انجام شود و این جابجایی پارادایم منجر به انعقاد قراردادهای نفتی بالادستی دراز مدت گردند باید در حوزه حاکمیت تصمیم گیری شود؛ تا با تغییر دولت ها و رویکردهای اتخاذی، اجرای آنها دچار تردید و خدشه نشود.
بسیار روشن است که قبل از اجرایی کردن مصوبه مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (Iran Petroleum Contract: IPC)، «دولت» به همراه «مجموعه نظام و حاکمیت» باید با کنار گذاشتن تعارفات معمول که اثرش را در عدم صراحت قوانین استنادی به وضوح می‌توان ردیابی کرد، تصمیمات اساسی تری بگیرند:
این که با چنین آمار نامناسب اقتصادی ادعایی دولت، جهت جذاب نمودن قراردادهای نفتی، «مجموعه نظام و حاکمیت» تا کجا می‌خواهد یا باید پیش برود؟ آیا با توجیه رقابتی تر کردن این نوع از قراردادها، پارادایم محدودیت‌های ورود بخش خصوصی (داخلی و خارجی) به «عملیات استخراج و بهره برداری بالادستی نفت»؛ مصرح در قانون اساسی و سایر قوانین استنادی، قرار است تغییر کند یا خیر؟
بند (12) سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی نهم تیرماه 1394 مبنی بر «حمایت از تأسیس شرکتهای غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیتهای اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور به‌ویژه میادین مشترک در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44» با تاکید بر در نظر گرفتن واقعیت‌های موجود در صحنه داخلی و خارجی اعلام شده است.
مفاد بند (12) سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی نهم تیرماه 1394، خود به تنهایی گواهی است بر این که راهکار قانونی قبلی راجع به «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» پیشین وجود ندارد و تازه در برنامه ششم توسعه «دولت» به همراه «مجموعه نظام و حاکمیت» مکلف شده اند مشخص نمایند که چگونه می خواهند تأسیس شرکتهای غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیتهای اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور به‌ویژه میادین مشترک را بر پایه محورهای سه‌گانه «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه علم و فناوری» و «تعالی و مقاوم‌سازی فرهنگی»، مورد حمایت قرار دهند و تاسیس آنها را با رعایت چارچوب مقرر در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. ابلاغی اول خردادماه 1384 عملیاتی سازند.
النهایه:
«دولت» باید بپذیرد که همراه با او، «مجموعه نظام و حاکمیت» هم باید از درون به نقطه‌ای برسد که پوسته تفکرات قبلی خود را بشکند و «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» را بخواهد تجربه کند.
دقیقاً به همین دلیل است که جوجه در داخل تخم مرغ، زمانی می‌تواند پارادایم جدید (نگاه دیگری به واقعیت های متفاوتی از دنیای بیرونی) را تجربه کند، که با تکامل تدریجی از درون، تخم‌مرغ را شکسته باشد. تخم مرغی که از بیرون بشکند، فقط برای تناول مفید خواهد بود!
1) «پارادایم» (Paradigm) را چنین تعریف می‌کنند: «یک چارچوب فلسفی و نظری از یک رشته یا مکتب علمی در کنار نظریه‌ها، قوانین، کلیات و تجربیات به دست آمده که قاعده‌مند شده‌اند». به طور کلی چارچوب نظری و فلسفی از هر نوع.
«پارادایم» آن چیزی است که اعضای یک جامعه علمی با هم و هر کدام به تنهایی در آن سهیم هستند. مجموعه‌ای از مفروضات، مفاهیم، ارزش‌ها و تجربیات که روشی را برای مشاهده واقعیت جامعه‌ای که در آن سهیم هستند ارایه می‌کند.
«پارادایم» اصطلاح فراگیری است که همه پذیرفته‌های کارگزاران یک رشته علمی را دربر می‌گیرد و چارچوبی را فراهم می‌سازد که متخصصان برای حل مسایل علمی در آن محدوده استدلال کنند.
به عبارت دیگر جهان‌بینی موجود را که نظریه‌‌ای در قالب آن شکل گرفته و همه کاربردهایی که از آن حاصل شده‌است را «پارادایم» می‌نامند.
2) با این تعریف و توضیح ابتدایی از پارادایم و با فرض امکان اثبات وجود پارادایم در موضوع این نوشتار، «پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» در ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی تجلی یافته است.
به موجب این ماده: «فعالیتهای اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم میشود:
گروه یک ـ تمامی‌فعالیتهای اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده.
گروه دوـ فعالیتهای اقتصادی مذکور درصدراصل چهل و چهارم (44) قانون‌اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده.
گروه سه‌ـ فعالیتها، مؤسسات و شرکتهای مشمول این گروه عبارتند از: ...
4) شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز،
5) معادن نفت و گاز،...».
به موجب بند (ج) ماده 3 همین قانون: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است.»
3) در کنار چنین پارادایمی، «هر کس که در سمت‌های دولتی قرار می‌گیرد، هر اندازه که سوابق انتزاعی داشته باشد، مجبور میشود مسایل را کمّی و عددی فکر کند و عینی و واقعی تصمیم بگیرد.»
«در حال حاضر، 380 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به سیستم بانکی، 160 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به شرکت ملی نفت ایران، 94 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به پیمانکاران بخش خصوصی، 60 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به صندوق های تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری و رقم کل بدهی دولت 540 هزار میلیارد تومان می باشد.»
«نزدیک به 90 درصد بودجه جاری کشور صرف هزینه‌های جاری میشود و سهم انرژی‌های تجدیدپذیر در کشور تقریباً زیر یک درصد است. در بسیاری از شاخص‌های اقتصادی در طبقه‌بندی‌های جهانی، رتبه ایران بالای 100 است. بودجه باید با حاصل صادرات نفتی تنظیم شود که قیمت آن از بیش از 100 دلار در هر بشکه به زیر 30 دلار رسیده است.
از طرف دیگر اگر قرار باشد در برنامه ششم توسعه، بین 150 تا 180 میلیارد دلار پول در کشور سرمایه‌گذاری شود، حداقل 50 میلیارد دلار آن باید از خارج تامین شود.»
«در سال 2014 حدود یک تریلیون و 120 میلیارد دلار در دنیا سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی شده که 57 درصد آن در کشورهای در حال توسعه بوده است.
ایران در سال 2014 تنها توانسته 2 میلیارد و 105 میلیون دلار سرمایه گذاری مستقیم خارجی جذب کند. سهم ایران از کل سرمایه گذاری خارجی جهان در این سال تنها هفده صدم درصد بوده است.
ایران در سال 2009 بالغ بر 2 میلیارد و 983 میلیون دلار، در سال 2010 مبلغ 3 میلیارد و 649 میلیون دلار، در سال 2011 مبلغ 4 میلیارد و 277 میلیون دلار، در سال 2012 مبلغ 4 میلیارد و 662 میلیون دلار و در سال 2013 بالغ بر 3 میلیارد و 50 میلیون دلار سرمایه گذاری خارجی جذب کرده است.
این ارقام با توجه به ظرفیت های بالای اقتصاد ایران و رتبه 18 ایران در میان بزرگترین اقتصادهای جهان رقم ناچیزی است.
در همین سال 2014 کشور آفریقایی کنگو 5.5 میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی جذب کرده که این رقم بیش از 2 برابر میزان سرمایه گذاری خارجی جذب شده توسط ایران بوده است. غنا نیز در این سال 3.3 میلیارد دلار، و تانزانیا نیز 2.1 میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی جذب کرده اند که بیشتر از ایران بوده است.»
4) پارادایم یک موضوع تا مدت‌های مدید تغییر نمی‌کند و اندیشمندان در چارچوب مفهومی آن سرگرم کار خویش هستند، اما دیر یا زود بحرانی پیش می‌آید که پارادایم را درهم می‌شکند و دگرش علمی به وجود می‌آید که پس از مدتی پارادایم جدیدی به وجود می‌آورد و دوره‌ای جدید از علم آغاز میشود.
در کنار پارادایم (Paradigm)، جابجایی پارادایم (Paradigm Shift) از واژه‌های کلیدی در ادبیات این حوزه محسوب می گردد.
از این منظر هر کس مثالی بر مثال های قبل می‌افزاید و نظریه‌‌یی بر اساس نظریه‌های قبلی می‌سازد،اما در لحظات مهمی در تاریخ آن دانش، بنای قبلی فرو می‌ریزد و پی‌ریزی یک ساختمان جدید آغاز میشود.
فضایی را که در آن هر کس سنگی را بر روی سنگ قبلی قرار می‌دهد، «توسعه و ترویج پارادایم حاکم» و مقطعی را که بنای گذشته فرو می‌ریزد تا بنای جدیدی شکل بگیرد، «جابجایی پارادایم» نامگذاری می‌کنند.
تغییر پارادایم، ادامه پیوسته‌ی مسیر تغییر و توسعه‌ی تدریجی دانش و نگرش نیست؛ بلکه تغییر پارادایم زمانی روی می‌دهد که مفروضات پایه‌ای ما تغییر کند.
5) اساساً ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. ابلاغی اول خردادماه 1384 و متعاقباً تبدیل این سیاست ها به قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی به این دلیل انجام شد که تمام دولت‌های پس از انقلاب یکی پس از دیگری، متوجه شدند که بدون جابجایی «پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع اعم از نفتی و غیرنفتی»، نمی‌توانند اقتصاد ملی را مدیریت کنند و آمارهای کلان این چنینی را تغییر عمده دهند.
روند «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» در قوانین مصوب متاخر نیز پیگیری گردید.
6) به موجب بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389: «برای فعالیتهای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکتهای تابعه وزارت نفت و شرکتهای صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و براساس طرح مصوب، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکتهای فوق‌الذکر از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی، ایمنی و زیست محیطی نظارت نماید.»
به موجب جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391: «صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره‌برداری برای اشخاص حقوقی واجد صلاحیت برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور.»
بعضاً استدلال می شود با «نسخ ضمنی» بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی، به واسطه تصریح مطلق به «شرکت های صاحب صلاحیت» در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و یا «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» در جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 ، جابجایی «پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» محقق شده است.
7) «نسخ» عبارت است از: رفع حکم سابق، که بر حسب ظاهر اقتضاى دوام داشته، به تشریع حکم لاحق، به گونه‌اى که جاىگزین آن گردد و امکان جمع میان هر دو نباشد.
مقصود از «عدم امکان جمع» وجود تضاد و تنافى میان حکم سابق و لاحق است، که اصطلاحاً «تباین کلی» گفته مى‌شود.
ولى اگر دو حکم به گونه‌اى باشند که امکان وجود همزمان داشته باشند، در این صورت نسخ اتفاق نیفتاده است بلکه تخصیص صورت گرفته است.
فرق میان نسخ و «تخصیص» دقیقاً در آن است که نسخ، رفع حکم از تمامى افراد موضوع است و تخصیص، رفع حکم از بعض افراد است، در حالى که در باره بعض دیگر هم چنان جارى است.
نسخ صراحت قانونی که مستظهر به اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. و سیاست های کلی ابلاغی مربوط به آن است با بیان کلی و عام قوانین عادی موخر و احراز تحقق تباین کلی مابین آنها با هیچ استدلالی قابل دفاع نمی باشد.
بین بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 با بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی این تباین کلی شرط لازم تحقق نسخ وجود ندارد؛ زیرا دو حکم مقرر در این مواد همچنان امکان وجود همزمان دارا هستند.
حکم عامی؛ بعداً، در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و سپس جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 در مورد صلاحیت مطلق انواع اشخاص حقوقی برای انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز تصویب شده است.
در حالی که طی حکم خاصی، قبلاً، به موجب بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی در مورد اشخاص حقوقی بخش های خصوصی در مورد همان موضوع فعالیت ها سلب صلاحیت صورت گرفته است.
این تعارض بین حکم عام و حکم خاص از لحاظ تاریخ صدور وجوه مختلفی به خود می گیرند:
صورت اول) تاریخ صدور حکم عام و حکم خاص عرفاً مقرون به یکدیگر هستند.
صورت دوم) تاریخ صدور حکم عام مقدم بر تاریخ صدور حکم خاص است.
صورت سوم) تاریخ صدور حکم خاص مقدم بر تاریخ صدور حکم عام است.
صورت چهارم) تاریخ صدور هردو حکم عام و خاص مجهول است.
صورت پنجم) تاریخ صدور یکی معلوم و دیگری مجهول است.
پس بدین ترتیب تعارض بین حکم خاص مندرج در بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی و حکم عام مندرج در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 از نوع صورت سوم یعنی تاریخ صدور حکم خاص مقدم بر تاریخ صدور حکم عام می باشد.
اصولیین معتقدند که در این صورت سوم، حکم نهایی با تخصیص حکم عام مؤخر توسط حکم خاص مقدم تعیین تکلیف می شود.
بنابراین در مانحن فیه، حکم خاص مقدم مندرج در بند (4) و (5) از ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی مبنی بر عدم صلاحیت اشخاص حقوقی بخش های خصوصی جهت انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز، حکم عام موخر در در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 مبنی بر صلاحیت مطلق انواع اشخاص حقوقی برای انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز را تخصیص می زند.
لذا در حال حاضر نیز تحقق جداگانه و یا مجتمعاً هر یک از موارد سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت اشخاص حقوقی بخش‌های خصوصی جهت انجام فعالیتهای حوزه بالادستی نفت و گاز ممنوع است و به صراحت بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی همچنان این موارد منحصراً در اختیار دولت است.
اگرچه در بند (د) ماده 1 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به هنگام تعریف «طرف دوم قرارداد» به نوع شرکت های صاحب صلاحیت نفتی اشاره‌ای نشده است؛
و اگرچه در بند (16) ماده 1 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 با تعریف ذیل تا حدی این اطلاق را تعیین تکلیف نموده است:
«قرارداد نفتی: توافق دو یا چند جانبه بین وزارت نفت یا هر یک از شرکتهای اصلی تابعه آن یا هر واحد عملیاتی با یک یا چند واحد عملیاتی یا اشخاص حقیقی یا حقوقی در داخل یا خارج از کشور که براساس قوانین موضوعه، انجام تمام یا قسمتی از عملیات بالادستی و پایین‌دستی و یا تجارت نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی، مورد تعهد قرار می‌گیرد.»
ولی در هر صورت نظر به اینکه بر طبق قاعده اصولی «اطلاقِ لفظ، منصرف به فردِ أجلی و أکمَل است»؛ لذا شرکت های صاحب صلاحیت مندرج در بند (د) ماده 1 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 ناظر بر اعم شرکت های خصوصی و دولتی، داخلی یا خارجی خواهد بود.
نتیجتاً بندهای (ش)، (ص)، (ض)، (ط) ماده 1 و بند (پ) ماده 3 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به جهت مجاز نمودن «سرمایه گذاری» (صَرف هزینه های تعریف شده جهت استرداد آنها به همراه دریافت سود انتظاری)؛
بند (پ) و (د) ماده 3 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به جهت ایجاد نوعی «حق مالکیت» با تصریح به تخصیص بخشی (حداکثر پنجاه درصد) از محصولات میدان جهت بازپرداخت سرمایه گذاری انجام شده و عدم تاثیر تصمیم غیر فنی وزارت نفت مبنی بر کاهش یا توقف سطح تولید از میدان یا مخزن بر نحوه و میزان این بازپرداخت؛
و بند (ع) ماده 1 و بند (ت) ماده 8 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به جهت اعطای مجوز «مدیریت» در شرکت عملیاتی مشترک و کارگروه مشترک مدیریت:
در حوزه بالادستی نفت و گاز به اشخاص حقوقی بخش های خصوصی در مغایرت با بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی اعلام می گردد.
ممکن است استدلال شود که اگر قرار بود نتیجه پس از تصویب بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و جزء (5) از بند (پ) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 همچنان به مانند قبل از تصویب آنها و جاری بودن محدودیت های مقرر در بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی باشد، پس چه لزومی به این موارد قانونگذاری موخر التصویب در قانون برنامه پنجم توسعه مصوب پانزدهم دی ماه 1389 و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 بوده است؟
پاسخ آن خواهد بود اگر به غیر از این کلی گویی در این دو قانون اخیرالتصویب عمل می‌شد و دقیقاً به «اشخاص حقوقی خصوصی» تصریح می‌شد قطعاً شورای نگهبان به جهت مغایرت با قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی یا اساساً مغایرت با اصول 44 و 45 قانون اساسی ج.ا.ا. از تایید آنها خودداری می کرد.
لذا برای فرار از مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفتن، در این دو قانون به ذکر مطلق «شرکت های صاحب صلاحیت» و یا «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» اکتفا گردید تا متعاقباً بتوان با طرح استدلال نسخ ضمنی بندهای (4) و (5) ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی توسط قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه 1389 و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 به نتیجه مورد نظر که خروج از محدودیت مقرر بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی می‌بود، رسید.
پیرو همین استدلال است که در بند (د) ماده 1 «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 نیز به هنگام تعریف «طرف دوم قرارداد» به نوع شرکت های صاحب صلاحیت نفتی هیچ اشاره ای نگردیده است.
غافل از آنکه با وارد نبودن استدلال ناسخ و منسوخ در رابطه با این قوانین و تعیین حکم نهایی آنها با توسل به قاعده اصولی «تخصیص حکم عام موخر توسط حکم خاص مقدم»، همچنان محدودیت سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت اشخاص خصوصی اعم از داخلی و خارجی در موضوع حوزه فعالیت های بالادستی نفت و گاز معتبر خواهد ماند.
استناد می شود که سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت مطروحه در «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 به موجب مجوز جزء (3) از بند (ت) ماده 1 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 صادر گردیده است.
به موجب جزء (3) از بند (ت) ماده 1 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 جهت «جذب و هدایت سرمایه های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک» مجوز «طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده» اعطاء شده است.
این در حالی است که این متن قانونی استنادی هیچ دلالت صریحی بر اعطای مجوز به سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی به سرمایه‌گذاری منجر به مالکیت و مدیریت منابع نفتی و به ویژه ادامه آنها به «دوره استخراج و بهره برداری» ندارد.
لذا در مورد دوره بهره برداری منابع نفتی همچنان به موجب جزء (5) از بند (پ) ماده 3 همین قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 صدور «مجوز فعالیت و پروانه بهره برداری» می باید برای «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور با لحاظ تخصیص مقرر در بندهای (4) و (5) ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی صرفاً برای «شرکت های دولتی استخراج و تولید نفت خام و گاز» انجام گردد.
بدین ترتیب ثابت گردید که قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه 1389 و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391 موفق نشده اند مجوز روند «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» مقرر در قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه 1386 با اصلاحات بعدی را برای دولت صادر کنند.
نتیجتاً هم اکنون دولت نمی‌تواند با استناد به این قوانین، مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (Iran Petroleum Contract: IPC) موضوع «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه 1394 را بدون توجه اخذ نظر مثبت دیگر بخش های حاکمیت به اجرا گذارد.
به عبارت دیگر بدون همراهی قانون، دولت نمی تواند به تنهایی و با صِرف توصیه، تجویز، مشاوره و ارایه آمار و ارقام «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» را محقق سازد.
8) «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» یک تصمیم‌گیری بنیادی است و صلاحیت اتخاذ تصمیم‌گیری های بنیادی از صلاحیت انحصاری دولت بالاتر و در صلاحیت حاکمیت قرار می گیرد.
در ایران جایگاه دولت راجع به تصمیم‌گیری‌های بنیادی محدود می گردد. برای همین است که برای اتخاذ تصمیم‌گیری‌های بنیادی در ایران هماهنگی بین دولت و حاکمیت بیشتر اهمیت می یابد.
«دولت در ایران، بخشی است که با مسائل واقعی روبه‌روست و بخش حاکمیت، با مسائل کلان امنیتی و موجودیتی و تاریخی و حکمرانی روبه‌روست. »
حاکمیت، مجموعه‌ای از نهادهای سیاسی، امنیتی و مذهبی است و دولت مسئولیت مستقیم اقتصاد کشور را دارد.
در تصمیم‌گیری‌های بنیادی باید فرآیندهایی طی شود تا مجموعه دولت و حاکمیت، مسائل را نزدیک به هم ببینند و یک «اجماع ملی» بدست آید.
حتی برای رسیدن به اجماع ملی بهتر، علاوه بر اینکه می باید تجربیات دولت‌ها با بخش‌های دیگر حاکمیت به اشتراک گذارده شوند؛ بلکه می باید رسانه‌ها فعال شوند و دانشگاه ها در این نوع از تصمیم‌گیری‌های بنیادی وارد شوند و با نزدیک تر شدن هرچه بیشتر تعاریف و متعاقباً تقویت «پیوند اجتماعی» از مزایای حکمرانی باثبات بهره برد.
سیاست خارجی ایران در 35 سال گذشته دقیقاً بدین جهت از سایر بخش ها باثبات تر بوده است؛ چرا که در سطح حاکمیت؛ نه دولت به تنهایی، تعیین تکلیف شده است. وزارت امور خارجه درتمامی این مدت مجری سیاست خارجی تعریف‌شده از طرف حاکمیت در ایران بوده است.»
9) بدین ترتیب اگر قرار باشد «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» در ایران انجام شود و این جابجایی پارادایم منجر به انعقاد قراردادهای نفتی بالادستی دراز مدت گردند باید در حوزه حاکمیت تصمیم گیری شود؛ تا با تغییر دولت ها و رویکردهای اتخاذی، اجرای آنها دچار تردید و خدشه نشود.
بسیار روشن است که قبل از اجرایی کردن مصوبه مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (Iran Petroleum Contract: IPC)، «دولت» به همراه «مجموعه نظام و حاکمیت» باید با کنار گذاشتن تعارفات معمول که اثرش را در عدم صراحت قوانین استنادی به وضوح می‌توان ردیابی کرد، تصمیمات اساسی تری بگیرند:
این که با چنین آمار نامناسب اقتصادی ادعایی دولت، جهت جذاب نمودن قراردادهای نفتی، «مجموعه نظام و حاکمیت» تا کجا می‌خواهد یا باید پیش برود؟ آیا با توجیه رقابتی تر کردن این نوع از قراردادها، پارادایم محدودیت‌های ورود بخش خصوصی (داخلی و خارجی) به «عملیات استخراج و بهره برداری بالادستی نفت»؛ مصرح در قانون اساسی و سایر قوانین استنادی، قرار است تغییر کند یا خیر؟
بند (12) سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی نهم تیرماه 1394 مبنی بر «حمایت از تأسیس شرکتهای غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیتهای اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور به‌ویژه میادین مشترک در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44» با تاکید بر در نظر گرفتن واقعیت‌های موجود در صحنه داخلی و خارجی اعلام شده است.
مفاد بند (12) سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی نهم تیرماه 1394، خود به تنهایی گواهی است بر این که راهکار قانونی قبلی راجع به «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» پیشین وجود ندارد و تازه در برنامه ششم توسعه «دولت» به همراه «مجموعه نظام و حاکمیت» مکلف شده اند مشخص نمایند که چگونه می خواهند تأسیس شرکتهای غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیتهای اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور به‌ویژه میادین مشترک را بر پایه محورهای سه‌گانه «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه علم و فناوری» و «تعالی و مقاوم‌سازی فرهنگی»، مورد حمایت قرار دهند و تاسیس آنها را با رعایت چارچوب مقرر در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. ابلاغی اول خردادماه 1384 عملیاتی سازند.
النهایه:
«دولت» باید بپذیرد که همراه با او، «مجموعه نظام و حاکمیت» هم باید از درون به نقطه‌ای برسد که پوسته تفکرات قبلی خود را بشکند و «جابجایی پارادایم سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منابع نفتی» را بخواهد تجربه کند.
دقیقاً به همین دلیل است که جوجه در داخل تخم مرغ، زمانی می‌تواند پارادایم جدید (نگاه دیگری به واقعیت های متفاوتی از دنیای بیرونی) را تجربه کند، که با تکامل تدریجی از درون، تخم‌مرغ را شکسته باشد. تخم مرغی که از بیرون بشکند، فقط برای تناول مفید خواهد بود!
دوشنبه ۳۰ فروردين ۱۳۹۵ ساعت ۱۲:۳۴
کد مطلب: 12911
