چرا تعیین «سقف پاداش بازنشستگی» خلاف قانون است؟

دکتر مصطفی بهاری زاده/ در سال گذشته سازمان برنامه بودجه به عنوان متولی تهیه لایحه برنامه ششم توسعه لایحه ای را در بدنه کارشناسی خود تهیه کرد که در ان لایحه هم پاداش بازنشستگی در ازای هر سال خدمت 10 روز حقوق در نظر گرفته شده بود و هم فرمول محاسبه مستمری بازنشستگی از معدل 2 سال اخر حقوق و مزایا به 5 سال افزایش یافته بود. پس از انتشار اولیه این گزارش برای بحث های کارشناسی با توجه به حجم انتقادات و تبعات وارده به دولت و سازمان برنامه بودجه این لایحه با تغییرات و حذف این بندها  به مجلس ارائه شد.

اما متاسفانه به دلیل شایعات فراوان این بحث در بین کارکنان صنعت نفت شیوع یافت و عملا نقل مجلس روزهای کاری در ادارات صنعت نفت بود. به مرور زمان و رفت و برگشت لایحه و اختلاف دولت و مجلس در خصوص تصویب احکام کلی لایحه برنامه ششم توسعه و متن اصلی این برنامه در مجلس قبل و مجلس فعلی این موضوع میرفت که به فراموشی سپرده شود تا زمانی که کلیات برنامه لایحه ششم در صحن علی تصویب شد و بررسی جزئیات این لایحه به کمیسیون تلفیق واگذار شد. در  تاریخ 28/7/1395 که بررسی لایحه ششم توسعه در کمیسیون تلفیق در بخش امور اداری و استخدامی اغاز شده، به گفته سخنگوی کمسیون تلفیق بندی به این لایحه قانونی اضافه شد که برای «پاداش بازنشستگی» سقف تعیین گردیده و مصوب شد «پرداختی دستگاه های اجرای برای پاداش بازنشتگی حداکثر پنج برابر حداقل آن باشد و پرداخت مازاد بر آن تحت این عنوان و یا به طریق دیگر، تصرف در اموال دولتی خواهد بود» .

هر چند این مصوبه صرفا در کمیسیون تلفیق به تصویب رسیده و برای تصویب نهایی باید در صحن علنی مجلس به رای گذاشته شود اما همین خبر کافی بود تا سیل کارمندان متقاضی واجد شرایط برای بازنشستگی پیش از موعد در صنعت نفت براه بیفتند. لذا به نظر نگارنده با توجه به استدلالات ذیل این مصوبه نه تنها جایگاه قانونی درستی ندارد بلکه از لحاظ مقرراتی نیز با قوانین اداری و استخدامی کشوری و صنعت نفت و با سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری مصوب 31/01/1389 در تضاد است.
 
1- با نگاه به جایگاه و منشا قانونی «قانون های برنامه پنج ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران» متوجه می شویم که این به استناد فصل سوم قانون برنامه و بودجه ، ماده 5 و بندهای 2 و 3 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 وظیفه تهیه برنامه دراز مدت و میان مدت پس از تبادل نظر با دستگاه های اجرایی  در زمره وظایف این سازمان قرار داده شده است.

برنامه های 5 ساله برنامه های میان مدت، ترجمان کمی و کیفی دیدگاه ها و موضوعات مطرح شده در برنامه های بلند مدت است. در برنامه میان مدت، بخش قابل قبولی که به تناسب اولویت ها و سیاست ها و امکانات زود هنگام و قابل دسترس کشور در یک دوره زمانی معین از میان دیدگاه های بلند مدت گزینش گردیده، در طول یک مدت پنج ساله مورد توجه قرار گرفته و پس از اجرا باید در یک مدت طولانی تر را به تناسب ماموریت اصلی کشور تحقق بخشد و در این برنامه باید از بیان جزئیات پرهیز شود و به بیان مسائل کلی و راهبردی پرداخته شود. علاوه بر این که اگر در منشا قانونی این نوع برنامه دقت شود «برنامه پنج ساله عمرانی» جهت توسعه کشور بوده که بیشتر به عمران و پروژه های کلان پرداخته است.

شرط موفقیت بیش از پیش در اجرای برنامه های میان مدت در گرو رعایت یکپارچگی و انسجام برنامه ها و تاثیر پذیری آن ها از ماموریت محوله به نظام جمهوری اسلامی ایران بر اساس مفاد قانون اساسی و سیاست های کلی نظام ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری است. در غیر این صورت بدلیل عدم وابستگی کامل اقدامات انجام شده علیرغم صرف مبالغ هنگفتی از درآمد کشور در جهت اجرای این برنامه های عمرانی، ضمن عدم تحقق هدف های توسعه در ایران با کندی و تاخیر مواجه می شود.  لذا بیان مسائل مربوط به بازنشستگی که پیرو مقررات اداری و استخدامی کشور است جایگاهی در قوانین برنامه پنج ساله ندارد و نه تنها مربوط به عمران و توسعه می باشد بلکه عدم دقت در قانون گذاری در این مورد و مطابقت با سایر قوانین و مقررات موجود موجب تاثیر مستقیم در عدم عمران و توسعه بر اثر عدم کارایی نیروی انسانی می باشد.

2- بحث بازنشستگی در قوانین کشوری در مواد 106 و 107 قانون مدیریت خدمات کشوری بیان شده که در آن جا بیان می دارد: «به کارمندان مشمول این قانون که بازنشسته می شوند به ازای هر سال خدمت یک ماه آخرین حقوق و مزایای مستمر (تا سی سال) به اضافه وجوه مربوط به مرخصی های ذخیره شده پرداخت خواهد شد» لذا همانطور که مشاهده می شود سقفی برای بازنشستگی وجود ندارد. بر فرض تصویب مصوبه مذکور در کمیسیون تلفیق و تصویب نهایی و ایجاد سقف پرداختی بین دو قانون تعارض به وجود می آید که
 اولاً) با توجه به این که قانون مدیریت خدمات کشوری «قانون خاص» است و قانون برنامه پنجساله توسعه کشور «قانون عام» است طبق قواعد اصولی و حقوقی قانون خاص مقدم از لحاظ تاریخ تصویب و زمانی بر قانون عام موخر برتری دارد و لذا این قانون عام را تخصیص می زد و مجددا باید به همان قانون خدمات کشوری تمسک کرد.

ثانیاً) بر فرض تصویب مصوبه اخیر الذکر این سوال پیش می آید در مواردی که شخصی مثلا با 25 سال سابقه کار به سقف دریافت پاداش بازنشستگی رسیده است چرا می بایست 5 سال دیگر به انجام وظیفه مشغول باشد؟ آیا حتی در صورت عدم موافقت به بازنشستگی پیش از موعد حق وی در پنج سال اخر ضایع نگردیده است؟ چرا این فرد که در با 25 سال سابقه کار به حداکثر میزان بازنشستگی رسیده است می بایست این مبلغ پنج سال دیگر به وی پرداخت شود و در همان رسیدن به سقف بازنشستگی به وی پرداخت نمی شود و قرار نگرفتن این مبلغ به وی بدون افزایش ان در سال های دیگر به چه علت است؟ آیا انگیزه کارمند برای کار به صورت اجباری همانند انگیزه کارمندی است که به صورت اختیاری انجام وظیفه می نماید؟

3- صرف نظر از مورد قبل که عام الشمول و برای تمام دستگاه های اجرایی می باشد در صنعت نفت وضعیت که بسیار پیچیده تر از آن می باشد:
اولاً) مطابق ماده 10 و 14 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391 و آیین نامه اداری و استخدامی وزارت نفت مصوب آذرماه 1393 و ماده 33 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب سال 1395 تهیه و تدوین کلیه ضوابط و مقررات اداری، استخدامی، بیمه، بازنشستگی شرکت نفت بر عهده خود مجمع عمومی و هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران است و لذا لزومی از تبعیت از قانون مدیریت خدمات کشوری ندارد.

ثانیاً) از لحاظ عملی و محاسباتی در صنعت نفت یکی از عواملی که در تعیین پاداش پایان خدمت بازنشستگی موثر است «میزان سال های کار» است که می تواند بالای 30 سال باشد. در مقررات شرکت ملی نفت ایران سن بازنشستگی عادی برای پرسنل شاغل ذکور صرف نظر از میزان تعداد سال های کاری، 60 سال است که با توافق و رضایت کارفرما پرسنل شاغل می توانند تا سن 65 سالگی نیز مشغول بکار باشند و با رضایت وزیر نفت نیز این سن می تواند تا 70 سالگی ادامه یابد اما برای پرسنل جدید الاستخدام ذکور سن بازنشستگی 65 سال است.

در مقررات سن بازنشستگی پیش از موعد 55 سال برای کارمندان ذکور است که تحت شرایطی با داشتن 30 سال سابقه کار می توانستند این سن تا 50 سال کاهش یابد اما در صورت بازنشستگی پیش از موعد به میل کارمند طبق مقررات داخلی شرکت ملی نفت ایران سالیانه تا رسیدن به سن بازنشستگی عادی 3% از مستمری کارمند کسر می گردد و هیچ گونه سقف برای پاداش بازنشستگی وجود ندارد.

 لذا اگر قرار باشد از طرفی سقف برای پاداش بازنشستگی تعیین گردد و از طرف دیگر اجبار به کار تا سن 60 سالگی وجود داشته باشد و در صورت بازنشستگی پیش از موعد مستمری کارمند کسر گردد (که خاص مقررات صنعت نفت است و در سایر مقررات استخدامی وجود ندارد) تناقض ایجاد می شود. علاوه بر این که وقتی سنی برای بازنشستگی تعیین می گردد مفروض است که تمامی حق و حقوق کارمند تا آن سن پرداخت شود و اگر قرار باشد میزان دریافتی یک نفر 60 ساله با یک نفر 55 ساله یکسان باشد الزام به کار تا سن معین بی معناست زیرا از یک طرف این کسور نوعی اجبار برای کار کردن کارمند برای رسیدن به سن معین بازنشستگی عادی است و از طرفی دیگر تعیین سقف پاداش بازنشستگی نوعی راه حل برای خروج کارمند از صنعت می باشد که ادامه آن از لحاظ مالی چندان به نفع وی نمی باشد. از این رو تعیین سقف پاداش نوعی محدودیت است که با خدمت اجباری بالای 30 سال که خاص مقرات صنعت نفت است و الزام به پرداخت به ازای هر سال یک ماه اخرین حقوق و پاداش تناقض داشته که این موضوع لاینحل خواهد بود.

 
ثالثاً) از لحاظ عملی در صنعت نفت مورد دیگری که برای محاسبه پاداش بازنشستگی مورد توجه است «آخرین پایه حقوق و مزایای مستمر» می باشد. در مصوبه کمیسیون تلفیق بیان شده «پرداختی دستگاه های اجرای برای پاداش بازنشستگی حداکثر پنج برابر حداقل آن باشد» که تعیین حداقل «پایه حقوق و مزایای مستمر» در صنعت نفت برای قیاس با حداکثر آن قابل تعیین نیست. زیرا در تعیین «پایه حقوق» در صنعت نفت متغیرهایی وجود دارد که بعضی از این متغیرها فقط خاص صنعت نفت بوده و در سایر مقررات استخدامی وجود ندارد. از جمله عواملی که آخرین «پایه حقوق» یک کارمند را در زمان بازنشستگی تعیین می کنند می توان به مقطع تحصیلی زمان ورود به صنعت، مقطع تحصیلی اخذ شده در حین کار، نوع مدرک تحصیلی (فنی، نیمه فنی، غیر فنی)، نوع کار کارمند در طول سنوات خدمت (ارزشیابی سالیانه)، زمان دریافت رتبه های شخصی، زمان ورود به سمت سازمانی اشاره کرد و با در نظر گرفتن این متغیرها در طول سالیان کار یک کارمند اخرین پایه حقوق و بالتبع ان مزایای مستمر کارمند تعیین می شود.

حالا سوال اساسی این است که بر فرض تصویب این مصوبه تعیین حداقل پاداش بازنشستگی کدام کارمند باید محاسبه شود؟ با توجه به این که عوامل متغیر و متعددی در تعیین پایه حقوق و مزایای مستمر  یک کارمند نقش داشته که هر کدام از این متغیرها تابع شرایط خاصی بوده اند و فلسفه خاصی داشتند که با افزایش کیفیت و راندمان کار یک کارمند در ارتباطند آیا می توان کارمندی در صنعت یافت که صد در صد شرایطش در طول سالیان خدمتش مانند کارمند دیگری بوده که بر اساس ان 5 برابر حقوق ان را محاسبه کرد؟ یا اگر بخواهیم به ساده ترین راه قائل شویم و حداقل پایه حقوق را یک کارمند ساده با حداقل مدرک تحصیلی و ارزشیابی های سالیانه و ....درنظر بگیریم قیاس منصفانه و عادلانه ای خواهد بود و کیفیت کارکرد و علم و دانش و تجربه و مسئولیت پذیری در رتبه های بالاتر را نادیده نگرفته ایم؟ لذا مصوبه مذکور از لحاظ تعیین حداقل پاداش بازنشستگی برای معیار و شاخص تعیین حداکثر با مشکل جدی روبه روست که در صنعت نفت به هیچ وجه قابلیت اجرای صحیح و عادلانه ندارد.
 
4- نکته آخر این است که مصوبه اخیر التصویب در کمیسیون تلفیق مغایرت آشکار با «سیاست‌های کلی نظام اداری» ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری در سال 1389 می باشد. زیرا:

اولاً) در بند 6 این سیاست ها «رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات با تأکید بر عملکرد، توانمندی، جایگاه و ویژگی های شغل و شاغل و تأمین حداقل معیشت با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی» بیان گردیده است. معنای عدالت یکسان سازی و سقف قرار دادن در نظام پرداخت نیست بلکه معنای عدالت همانطور که به درستی در این بند بیان است تناسب در نظام پرداخت با تاکیید بر عملکرد، توانمندی و ویژگی های شغل و شاغل است.

کار در صنعت نفت با مخاطرات و ریسک های روزمره و بیست و چهار ساعته و مسئولیت پذیری در خصوص تصمیم گیری و اجرای یکی از مهمترین عملیات های اقتصادی در کشور و ویژگی های خاص هر یک از مشاغل آن و کارکردن بیش از 30 سال در صنعت نفت اگر با کارکردن صرفا 30 سال در مشاغل غیر مشابه دیگر یکسان گردد که «عدالت» بی معنا خواهد شد.

ثانیاً) که در بند 8 این سیاست ها بیان شده «حفظ کرامت و عزت و تأمین معیشت بازنشستگان و مستمری بگیران ». این مصوبه دقیقا برخلاف این بند می باشد و افرادی را که پس از سالیان سال کار هم اکنون که در شرف بازنشستگی هستند کرامت و عزت آن ها را از بین می برد. زیرا کارمندان طبق مقررات موجود حقوق مکتسبه ای برای آن ها ایجاد شده که با فرض به دست آوردن آن برنامه ریزی از سال های گذشته داشته اند و با تصویب این مصوبه این حقوق مکتسبه را از بین خواهد برد و در سال هایی که همانند گذشته قادر به کارکردن نمی باشند ممکن است کرامت و عزت آن ها از بین برود و با عدالت محوری در تنظیم قوانین و مقررات اداری که در بند 13 این سیاست ها هم آمده متضاد می باشد.

ثالثاً) در بند 23 این سیاست ها به «حفظ حقوق مردم و جبران خسارت های وارده بر اشخاص حقیقی و حقوقی در اثر قصور یا تقصیر در تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداری» تاکید شده و این در حالی است که این مصوبه حقوق مکتسبه کارمندان سخت کوش را نادیده و از بین می برد.
 
لذا در پایان لازم به ذکر است با توجه به این که در صنعت نفت مقررات اداری و بازنشستگی خاصی وجود دارد که دارای محدودیت های خاص می باشد و این مقررات دهه ها است که به همین شکل در عرصه صنعت نفت و گاز اجرایی هستند و هر کدام از این مقررات مبنا و فلسفه خاصی دارد که با فرض عملیات سخت و خاص در صنعت نفت و افزایش راندمان کاری و النهایه منافع ملی نگاشته شده و حتی در صورت اصلاح نیاز است مقررات دیگری نیز تغییر یابند و مانند زنجیره به هم متصل هستند نمی توان به یک باره محدودیت جدیدی مانند «تعیین سقف پاداش بازنشستگی» بدون در نظر گرفتن سایر عوامل کمی و کیفی در تعیین این پاداش مشخص نمود و این کار علاوه بر این که با «عدالت محوری در تنظیم و تنقیح قوانین و مقررات اداری» منافات دارد باعث ایجاد یک قانون متناقض می گردد که هم دارای تبعاتی برای صنعت نفت و گاز کشور است و هم در آینده مسئولین صنعت نفت را با مشکلات ساختاری و مقرراتی مواجه خواهد نمود و هم دستگاه قضایی از جمله دیوان عدالت اداری را برای رسیدگی به ادعاهای پرسنل و کارمندان و حقوق اداری از دست رفته آن ها با مشکلات دو چندانی گریبان گیر می نماید.

 دکتری حقوق و کارشناس حقوقی صنعت نفت

شنبه ۸ آبان ۱۳۹۵ ساعت ۰۸:۵۶