چرا تصویب بودجه سنواتی ناقص است؟

به گزارش ميزنفت٬ موضوع ریسک تغییرات نرخ ارز در اقتصادی ایران که با تورم داخلی مزمن و دائمی مواجه است، یک مشکل بنیادین و دائمی است. ولی با این وجود برای پوشش این ریسک هیچ راه‌حل فراگیر و قابل اتکا و دقیقی از سوی نهادهای حاکمیتی یعنی دولت و مجلس طراحی نشده است. راه‌حل‌های مطرح شده نیز اغلب غیر کارآمد و غیر دقیق هستند. فرشید فرحناکیان وکیل پایه یک دادگستری و آموزگار حقوق تجارت در یادداشتی به بعضی از قوانین و مقررات مربوط به پوشش ریسک تغییرات نرخ ارز برای فعالان اقتصادی و مشکلات این قوانین پرداخته است.

در یادداشت فرحناکیان می‌خوانیم:
 
«نرخ ارز» قیمت واحد پول خارجی است که تحت شرایط عرضه و تقاضا قرار دارد. ریسک افزایش نرخ ارزهای خارجی برای تولیدکنندگان و ریسک کاهش نرخ ارزهای خارجی برای صادرکنندگان مجموعاً با عنوان «ریسک نوسانات نرخ ارز» از مسائل تعیین کننده در نظام مالی و اقتصادی است که با نوسانات خود به صورت همزمان عموم بخش های اقتصادی را تحت تأثیر قرار می دهد. نوساناتی که برنامه‌ریزی به ویژه از نوع بلند مدت آن را در هر سطح اقتصادی دچار اختلال می کند.

این نوسانات در سطح خرد در اکثر مواقع باعث بالا رفتن هزینه تولید و در نتیجه پایین آمدن توان رقابتی آنها می‌‌شود.

در سطح کلان، سهم قابل توجهی از درآمدهای دولت از محل صادرات نفتی تأمین می‌شوند که با توجه به نرخ ارز به ریال تبدیل می‌شود. بنابراین، نوسانات نرخ ارز تأثیر غیرقابل ‌انکاری بر بودجه دولت دارد. همچنین دولت با اعمال سیاست تعیین نرخ ارز، در جریان ورود و خروج ارز در اقتصاد ملی و متعاقباً میزان ورود و خروج کالا، خدمات و سرمایه بین یک کشور با سایر کشورها دخالت می کند.

نرخ ارز به عنوان  نرخ مبادله پول رایج یک کشور با پول سایر کشورها در کشورهای مختلف بر اساس یکی از نظام های ثابت، متغیر، چندگانه یا مدیریت شناور شده تعیین می شود. سعی شده است نظام تعیین نرخ ارز ایران، «شناور مدیریت شده» باشد.

علاوه بر «عوامل مقطعی و کوتاه مدت»، این «عوامل بنیادین» به تفکیک جدول ذیل هستند که زمینه ساز افزایش نرخ ارز می‌گردند. بر مبنای نظریات اقتصادی، عوامل بنیادین، روند بلند مدت نرخ های برابری پول کشورها را تعیین می کنند. اگر در کشوری نرخ رشد اقتصادی کاهش یابد، نرخ تورم افزایش یابد، عرضه پول داخلی آن کشور به دلیل سیاست‌های انبساطی پولی افزایش یابد، کسری بودجه دولت افزایش یابد و یا کسری تجارت خارجی در آن افزایش یابد، در آن صورت ارزش پول آن کشور در مقابل سایر پول ها کاهش خواهد یافت.

در سال‌های پس از بحران ارزی 1390 و 1391 برخی از روندهای اقتصادی نقشی اساسی در شکل گیری زمینه های کاهش ارزش پول ملی داشته‌اند. بر اساس جدول ذیل طی سال‌های اخیر روند متغیرهای تعیین کننده نرخ ارز به جز نرخ تورم همگی در جهت کاهش ارزش پول ملی بوده است.»
 
پیش‌تر ادعاهای بانکی و حقوقی مطروح بر سر نحوه تسویه حساب ارز تخصیص یافته به واردکنندگان پس از نوسانات ناگهانی نرخ ارز در سال 1391 در نوشتاری جداگانه با عنوان «مسئولیت حقوقی پرداخت تفاوت ریالی تعهدات ارزی واردکنندگان» مورد بررسی قرار گرفت.

اکنون در این نوشتار روند تصویب ابزارهای قانونی مقرر جهت پوشش نوسانات نرخ ارز در دو قسمت مورد بررسی قرار می گیرد.

 قسمت نخست) ابزار قانونی تصویب نشده جهت پوشش نوسانات نرخ ارز:
به موجب ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14 اسفندماه 1395: «به منظور رونق تولید، نوسازی صنایع، حمایت هدفمند از صنایع دارای اولویت سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و همچنین توسعه صادرات غیرنفتی، دولت و دستگاه های اجرائی ذی ربط به شرح زیر اقدام می کنند:
...
ت. دولت مکلف است با رعایت تبصره (3) ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1.2.1394 طی اجرای قانون برنامه ساز وکار لازم برای پوشش خطرات افزایش‌سالانه بیش از ده‌درصد (10%) نرخ ارز را در بودجه سنواتی پیش‌بینی کند و برای بنگاه های اقتصادی دریافت کننده تسهیلات ارزی طراحی و به اجراء درآورد.»

در تبصره (3) ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1 اردیبهشت ماه 1394 آمده است:
«وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون با همکاری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بورس و اوراق بهادار و بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز را تهیه کند و به تصویب هیأت وزیران برساند.»

آنچه در این میان قابل توجه می نماید آن است که علی رغم تکلیف قانونی مقرر در تبصره (3) ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مبنی بر تصویب آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز ظرف مدت سه ماه از تاریخ 1 اردیبهشت ماه 1394، تا کنون این آیین نامه اجرایی نشده است. بنابراین اجرای بند (ت) ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه نیز امکان پذیر نخواهد بود.

لذا می‌توان نتیجه گرفت تا زمان عدم تصویب آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز، قوانین بودجه سنواتی تصویبی در مدت زمان اعتبار قانون برنامه ششم توسعه؛ از جهت عدم امکان لحاظ ده‌درصد (10%) مقرر در بند (ت) ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه در متون خود، دارای نقص خواهند بود.

قسمت دوم) ابزارهای قانونی تصویب شده جهت پوشش نوسانات نرخ ارز:
الف) به موجب ماده72 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 15 دی ماه 1389:
«به منظور کاهش خطرپذیری ناشی از نوسانات قیمت ها از جمله نوسانات نرخ ارز برای واحدهای تولیدی ـ صادراتی، بیمه مرکزی ایران از طریق شرکت های تجاری بیمه، امکان ارائه خدمات بیمه‌ای مربوط به نوسانات قیمت ها و نوسانات نرخ ارز را فراهم آورد.»

متعاقباً به استناد ماده 72 قانون برنامه پنجم توسعه و بند (5) ماده 17 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه گری و به منظور کاهش خطرپذیری ناشی از نوسانات قیمت‌های ارز، شورای‌ عالی بیمه در جلسه مورخ 29.1.1391 اجازه صدور «بیمه‌نامه نوسانات نرخ ارز واحدهای تولیدی – صادراتی» را توسط شرکت‌های بیمه در چارچوب «آیین نامه شماره 70: شرایط عمومی بیمه‌نامه نوسانات نرخ ارز واحدهای تولیدی – صادراتی» صادر کرد.

به این ترتیب تولیدکنندگان داخلی که نگران تأثیر منفی افزایش نرخ ارز خارجی بر فعالیت‌های تولیدی خود هستند، همچنین صادرکنندگانی که کاهش نرخ ارز را به نفع خود و توسعه صادرات خود نمی داننند، می‌توانند برای کنترل تأثیر منفی نوسانات نرخ ارز پایه نسبت به نرخ روز انعقاد بیمه نامه، از بیمه استفاده کنند. در این بیمه نامه، زیان بیمه گذار، ناشی از تفاوت نرخ ارز پایه در تاریخ سررسید بیمه نامه، نسبت به  نرخ تاریخ انعقاد بیمه نامه تا حدود 20 درصد، خسارت تلقی می‌شود و شرکت بیمه متعهد است که آن قسمت از خسارت را که بر اساس مفاد شرایط عمومی و خصوصی بیمه نامه، متوجه بیمه گذار شده باشد تا سقف مندرج در بیمه نامه پرداخت نماید.

این بیمه نامه مواردی مانند خسارت ناشی از عدم دریافت مجوز صدور کالا و خسارت ناشی از عدم ایفای تعهدات طرفین تجاری را از تعهدات شرکت بیمه مستثنا کرده و بی توجهی بیمه گذار به ایفای تعهدات خود و فسخ قرارداد تجاری بیمه گذار را از جمله موارد فسخ بیمه نامه برشمرده است.

«البته شرکت‌های بیمه برای بیمه کردن هر نوع ریسک باید قادر به اندازه‌گیری ریسک مورد نظر باشند؛ در حالی که نوسانات نرخ ارز تابع هیچ شرایط پیش‌تعیین شده‌یی نیست و کاملا تصادفی نوسان می‌کند.
از طرفی شرکت‌های بیمه زمانی یک ریسک را بیمه می‌کنند که بین ریسک بیمه‌گذاران همبستگی وجود نداشته باشد. در مورد نرخ ارز به گونه‌یی است که کاملا این همبستگی وجود دارد. به عبارتی وقتی یک نفر دچار خسارت شود سایر بیمه‌گذاران نیز دچار خسارت می‌شوند.

بنابراین شرکت‌های بیمه زمانی می‌توانند این ریسک برای متقاضیان را بیمه کنند که حق بیمه بالایی پرداخت کنند. با توجه به مراتب فوق شرکت‌های بیمه نسبت به ارائه بیمه‌نامه فوق رغبتی از خود نشان ندادند.»

ب) به موجب بخشنامه شماره 90298. 89  مورخ 29 تیرماه 1389 «آیین‌نامه اجرایی معاملات آتی ارز- ریال» توسط بانک مرکزی برای بانک‌ها لازم گردید.

 موضوع قرارداد در این آیین نامه تعهد بانک و مشتری نسبت به مبادله مقدار معینی ارز یا ریال به نرخ آتی ارز در سررسید می باشد. نرخ آتی ارز، مبلغ و سررسید در زمان عقد قرارداد تعیین می گردند. بانک متعهد می گردد پس از شناسایی کامل مشتری و وجود قرارداد تجاری صادراتی یا وارداتی معتبر در تاریخ سررسید نسبت به تأمین و فروش ارز یا ریال توافق شده به مشتری اقدام نماید.

«آیین نامه بانک مرکزی هم درباره پوشش ریسک نوسانات ارزی با استفاده از ابزار آتی نقص های خود را دارد. آنچه بانک مرکزی ساختاری طراحی کرده است شیبه پیمان آتی ارز است که نوعاً بنگاه های بزرگ اقتصادی از آن استفاده می کنند و نرخ آن براساس توافق مشتری با بانک تعیین می شود.

اگرچه براساس دستورالعمل، نر خ ها می بایست در چارچوب نر خ های واقعی متعارف بازار باشد؛ ولی در عمل نرخی که تعیین می شود نرخ قابل قبول و بهینه برای مشتری نیست.

بانک تعهد می کند در سررسید، که حداقل یک ماه و حداکثر دوازده ماه می باشد،  ارز را بدهد و مشتری توافق می کند که در سررسید بهای قرار داده شده را بدهد. بنابراین همه چیز بر اساس توافق طرفین تعیین می شود. پس اتاق پایاپایی)محل تسویه وجوه (وجود ندارد که اگر یکی از طرفین به تعهدش عمل نکرد اتاق پایاپای، این کار را انجام دهد.»

جالب آنکه به موجب تبصره (3) ماده 9 این آیین نامه بانک مجاز شده است با توجه به نوسانات نرخ اسعار در همین طول مدت قرارداد حداکثر دوازده ماهه، نسبت به تعدیل میزان وثایق اقدام نماید. البته استفاده از این اختیار بانک نیاز به تصریح در قرارداد دارد؛ زیرا به موجب بند (1) ماده 10 این آیین نامه اعمال هر گونه تغییرات جزئی و کلی در مفاد این قرارداد حتی فسخ آن، صرفًا در صورت توافق و رضایت طرفین امکان پذیر است.

ج) اخیراً نیز هیات وزیران در جلسه 17 اردیبهشت ماه 1396 به پیشنهاد مجمع عمومی صندوق ضمانت صادرات ایران و به استناد ماده 7 قانون چگونگی اداره صندوق ضمانت صادرات ایران مصوب 17 مهرماه 1375 تصویب نامه شماره 123424.ت 51733 هـ مورخ 1394.9.22 را اصلاح و به موجب آن «بیمه نامه پوشش نوسان نرخ ارز جهت صادرات» ابلاغ نمود. این بیمه نامه با دوره اعتبار حداکثر شش ماهه، کاهش سه الی سی و پنج درصدی نرخ ارز مربوط به کالاهای صادراتی را پوشش می‌دهد.

واضح است که منحصر بودن این نوع از بیمه نامه به «کالاهای صادراتی» کاربرد آن را محدود می نماید.
 
در پایان می توان چنین نتیجه گرفت:
امکان استفاده از تسهیلات ارزی، با فرض وجود بسیار اما و اگر دیگر، در دوران پسابرجام مهم است؛ ولی آنچه مهم‌تر است پیش بینی پذیر نمودن و تحت کنترل در آوردن آثار نوسانات نرخ ارز جهت استفاده بهینه از این تسهیلات است.

هرچه در این امر موفق تر عمل شود بهتر می توان از تسهیلات ارزی برای اهداف زیربنایی و تولیدی با تشویق مشارکت بیشتر بخش خصوصی در قالب تامین مالی های بلند مدت (فاینانس) استفاده گردد.
در غیراین صورت تسهیلات ارزی؛ برای گریز از آثار نوسانات نرخ ارز، ناگزیر در قالب تامین مالی های کوتاه مدت تر (یوزانس و ریفاینانس)  به اهداف نوعاً روبنایی و مصرفی اختصاص می یابد.

مصوبات کم تاثیر قبلی از یک طرف  و بیش از دو سال تاخیر در تصویب «آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز» از طرف دیگر، می تواند نشان از عدم توجه کافی به تاثیرپذیری محل مصرف تسهیلات ارزی از نوسانات نرخ ارز یا قابل پیش بینی نبودن وضعیت این نوسانات حتی برای مرجع تصویب آن داشته باشد؛ به صورتی که نمی خواهد یا نمی تواند آن را در قالب آیین نامه مذکور پوشش بدهد.

بماند که به عنوان یک تکلیف جدید از سال 1396 طی اجرای قانون برنامه ششم توسعه بر اساس همین «آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز»؛ که تاکنون تصویب نشده، می باید ساز وکار لازم برای پوشش خطرات افزایش‌سالانه بیش از ده‌درصد (10%) نرخ ارز در بودجه سنواتی پیش‌بینی و برای بنگاه های اقتصادی دریافت کننده تسهیلات ارزی طراحی و اجراء گردد.